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企業黑名單制度遇法律難題

　　今年的中央政府工作報告提出，對違背市場競爭規則和侵害消費者權益的企業建立黑名單制度。在著名經濟學家鐘朋榮看來，建立企業黑名單制度雖然對某些企業有制約，但從長遠來看對企業是好事。而如今的難題在于誰來建立企業黑名單

　　“對違背市場競爭規則和侵害消費者權益的企業建立黑名單制度。”這句話出現在今年的中央政府工作報告中。

　　據統計，這是早為公眾所熟知的黑名單制度首次寫入中央政府工作報告。李克強總理緊隨其后的表態即是“讓失信者寸步難行，讓守信者一路暢通”。

　　“黑名單制度是社會信用體系的一部分，它的建立與運行說明我國失信懲戒機制已開始發揮作用。”中國人民大學財政金融學院信用管理專業教授吳晶妹這樣對法治周末記者說。

　　吳晶妹還透露，目前國務院已原則通過《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020年)》，不久即將正式頒布。吳晶妹是上述規劃綱要起草過程中的專家組組長。

　　“2014年是我國有計劃地全面推進社會信用體系建設的元年。”她說。

　　江蘇工商系統經驗

　　9類黑名單保證“寬進嚴管”

　　今年2月底，江蘇省工商局副局長楊衛東簽發了《江蘇省工商行政管理系統黑名單管理制度》。在此之前，江蘇省工商局已經設立了法定代表人黑名單和股東出資黑名單，并在執行時獲得了工商系統的認可。

　　對于這個企業數量全國排名第二的省份而言，新制度的出臺對于全省一百多萬家企業意義重大。

　　據了解，2月底出臺的新制度新增了八種黑名單種類，每種下面還詳細列舉了數種情形，諸如預付款消費逃逸、無照經營且嚴重違法、未履行法定或者約定義務等行為均會被納入工商系統的黑名單之列。

　　“同時按照新修訂的公司法，我們也廢止了此前的《公司股東出資管理警示制度》，即不再設有股東違法或違約出資的黑名單。”楊衛東對法治周末記者說。

　　如此，現在的新制度中共有9種黑名單類型。

　　楊衛東介紹說，現在的要求是“寬進嚴管”，設立公司的門檻低了，但監管水平要提高，黑名單管理制度即是一種有效的監管方式。

　　江蘇省工商局個體私營經濟和企業監督管理處(以下簡稱“江蘇省工商局個企處”)處長高翔形容黑名單制度時用了四個字“非常管用”，因為企業對進入黑名單比較敏感，會感到有壓力。

　　明顯的例子之一是，在此前實行了幾年的法定代表人黑名單制度，其中的一種情形即企業違法被吊銷營業執照的，其法定代表人會進入工商系統的黑名單，在三年之內無法擔任新設(或變更)企業的法定代表人、董事、監事及負責人。而且這一黑名單數據庫是全國聯網。

　　高翔在工作中就碰到不少這樣的情況，一家大公司的法定代表人會因同時兼任其旗下某子公司甚至“孫公司”的法定代表人而不幸進入黑名單，他必須舉出實質性的證據證明自己對被吊銷的子公司不負個人責任或者壓根兒就沒管理過那家公司，才能使自己“解鎖”。

　　以前許多企業法定代表人會嫌注銷企業麻煩，要寫材料、清算、向社會公告等，干脆任由工商部門將企業直接吊銷。自從實行黑名單制度之后，“企業申請注銷的量明顯大了”，而且到工商局解鎖黑名單的說情也多了。楊衛東認為，這正說明黑名單對企業起到了約束作用，而企業也開始有了信用意識，重視信用記錄的企業越來越多。

　　最大的困難

　　部分黑名單無法律依據

　　“我們制定黑名單制度時，最大的困難就是有些條款沒有法律依據。”楊衛東坦言。

　　他介紹，目前江蘇省工商系統的黑名單制度中的具體條款，除了個別來源于公司法、商標法、行政許可法等法律之外，最主要的依據就是江蘇省政府去年頒布的《江蘇省社會法人失信懲戒辦法(試行)》和《江蘇省自然人失信懲戒辦法(試行)》，這兩個辦法層級較低，均屬于規范性文件。

　　楊衛東坦承，即便如此，在工商局的黑名單制度中，仍有他們創設的于法無據的黑名單類型，比如“預付款消費逃逸黑名單”，規定企業和個體工商戶采取預付卡消費經營方式，未通知有關持卡人處理善后事宜，未進行清算而關閉逃逸的，列入黑名單。現實中比較為人們所常見的就是，消費者購買美容或者健身之類的年卡，某天經營者突然人間蒸發了。

　　對于這類經營者，除向社會公開之外，其在異地再設立子公司或分支機構會遭遇困難，且投資人如果再投資，工商系統會對其啟動實質性審查程序。

　　“我們考慮將這類情況列入黑名單，確實是因為在實踐中社會反響比較大，卻又無法有效制約。”楊衛東說。

　　楊衛東表示，這種創設其實于法無據，一旦有一天被納入黑名單的經營者將工商局告到法院，工商局極有可能遭遇敗訴。經營者會說，你工商局憑什么這樣做？這條規定當時在工商系統內征求意見時就引發了極大爭議。“我們的出發點是給失信行為增加成本，但政府部門職權法定，法律沒有授權你做的你就不能做。但是我認為如果不探索，制度就永遠無法完善。”

　　黑名單制度要發揮對失信者“一處違法，處處受限”的作用，不僅應體現在失信者在工商部門辦事受限，還要求省內幾十個廳局部門聯動制約，以及名單公開后的社會制約。

　　楊衛東說，目前部門聯動的相關法律也很欠缺，現在多數是通過部門聯合發文的形式來實現。“國家似乎有個誤區，認為黑名單只要一公示，就形成約束，其實社會制約與部門聯動制約還是不同，政府部門做什么都必須有授權，我們也建議今后制定法律法規予以明確。”

　　盛行的黑名單制度

　　至少11部委已設黑名單

　　工商局系統的黑名單管理制度，不過是現行各部委、各地方林林總總的黑名單制度的其中一種。

　　吳晶妹向法治周末記者介紹說，社會信用體系建設包括政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信，企業黑名單制度屬于商務誠信范疇，反映與約束的是企業之間以及企業與消費者之間的商務誠信關系。

　　“黑名單制度是社會信用體系的一部分，它的建立與運行說明我國失信懲戒機制已開始發揮作用。”吳晶妹說。

　　法治周末記者試圖查閱現存的各類黑名單制度，發現確實如此。目前至少有十幾個部委設立有黑名單制度，其中最廣為人知的就是中國人民銀行的信用黑名單制度和法院系統的老賴黑名單制度，前者并不對社會公開，后者可在最高人民法院的官網上查詢。

　　通過并不輕松的搜索后，記者發現，現在還有環保部門的環評黑名單、安監部門針對重特大事故的企業黑名單、商務部門針對侵犯知識產權的企業黑名單、食品藥品監督部門針對食品藥品安全的黑名單、住建部等十部委針對房企囤地違規信貸違規銷售等行為的黑名單(房地產開發企業誠信信息共享系統)、最高人民檢察院針對行賄犯罪的黑名單(行賄犯罪檔案庫)、證監會針對證券業內違法違規案件的黑名單(中國證監會誠信檔案數據庫)、教育部門針對招生和辦學秩序有不良記錄的學校黑名單，以及工信部意在整治泄露個人隱私、垃圾廣告等安全隱患擬推的《移動互聯網黑白名單規范》等各類黑名單管理制度。

　　一旦被納入這些部門的黑名單之中，失信者既要受到這些部門的懲戒，同時若有聯動機制，還可能受到各種部門的牽制。

　　吳晶妹認為，這些部委在各自的職權范圍內出臺管理信用活動的相關規定，對規范信用活動與改善信用環境起到了很大作用。

　　“這些規定都是相通的，都是針對失信現象，從不同角度激勵守信、懲戒失信，引導行為規范，其宗旨都是一樣的，就是建立信用規則。這些規定與逐漸形成的規則會成為將來信用立法的基礎。”吳晶妹說。

　　法律之外的難題

　　黑名單制度效果如何保證

　　十幾年前就提出要把信用打造成一個產業的著名經濟學家鐘朋榮在接受法治周末記者采訪時說，他感覺這些年來中國的信用環境并沒有太大變化，但“要使不講信用的人成本無限大”仍是應該追求的方向。

　　基于當前多個部門和地方都有黑名單制度，在鐘朋榮看來，建立企業黑名單制度雖然對某些企業有制約，但從長遠來看對企業是好事。而如今的難題在于誰來建立企業黑名單，他坦言自己并沒有想好對策。

　　鐘朋榮認為，如果讓私人或者企業來建黑名單，困難在于企業缺乏足夠的信息量；如果由政府來建黑名單，一則因為要花費太大精力政府可能沒動力，二則很可能因腐敗問題而導致黑名單的真實可信性受質疑。

　　“政府來搞，自我約束機制是個問題，企業完全可以通過幾萬元賄賂來修改記錄。如果交給市場來做，且有市場競爭，黑名單一旦有假，花費幾億元甚至十幾億元才出臺的一份黑名單就完蛋了，一點價值也沒有，這是外部約束機制。但這是一個有公信力才能存在的市場。”鐘朋榮說。

　　除了誰來制定企業黑名單這一問題待解，黑名單制度的效果也值得思考。

　　吳晶妹認為，黑名單制度的效果取決于兩個因素，一是信用信息的征集與應用程度，另一個則是懲戒程度與警示效果。但目前我國的信用信息普及和應用程度較低，很多部門或者行業組織發布的黑名單存在爭議，而且發布并不及時、不廣泛，公眾很難甚至無從知曉。

　　據江蘇省工商局個企處處長高翔介紹，許多進入黑名單的企業若非剛好要在受限期內到工商局辦事，還根本不知道自己已進入了黑名單。“主要還是法律意識太淡薄。”

　　據了解，有些企業是到工商局開具《信用記錄證明》時才發現自己進了黑名單的，這樣的證明會影響其投標競標的結果。“我們工商局不對企業下結論，只是描述事實，招標人自己作決定。以前企業不怕罰，現在開始怕信用記錄不良了。”楊衛東副局長說。

　　吳晶妹認為，現在企業和公眾之所以沒對黑名單制度的威懾力有太多感覺，主要是因為包括黑名單在內的信用記錄應用不夠普遍，還沒有真正約束到人們的生活。

　　在吳晶妹看來，未來信用記錄的應用空間應該大大拓展，例如消費領域，把商家開展預付消費的資格和額度與商家自身的信用記錄結合；在投資領域，將信用記錄作為公共投資、各類招投標、政策扶持、基金資助的必備參考；在商務活動領域，企業引入客戶信用風險控制管理機制；在人力資源管理方面，信用記錄成為招聘、選拔人才的必要參考依據。

　　“黑名單如果能在這樣廣泛的領域應用，威懾力就很容易顯現出來了。”吳晶妹說，現在的狀況是，信用規則到底是什么、邊界在哪里，政府管理部門尚未明確，企業和社會公眾也不知道應該怎么做與做到什么程度。征信的范疇、可公示的內容、信用的底線、社會平均線、守信的標準與失信的界限等都正在博弈與逐漸形成中。

　　“社會信用體系建設應該全國一盤棋。”吳晶妹最后表示。